食品安全法修訂工作緊鑼密鼓專家建議應(yīng)當(dāng)合理構(gòu)建食品安全治理體系

□漫畫/高岳

　　□法制日報記者朱磊

　　全國政協(xié)社會和法制委員會近日在京召開征求《中華人民共和國食品安全法(修訂草案送審稿)》意見專題座談會，邀請部分全國政協(xié)委員和專家學(xué)者就食品安全法的修訂提出建議。中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授王旭表示，要讓行業(yè)協(xié)會和老百姓等社會力量不僅能在外部監(jiān)督食品安全，更要成為食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定者和執(zhí)法的重要力量，法律的制定要為社會共治制度留下空間。

　　近年來，我國食品安全事件層出不窮，“吃什么才安全”成了人們無奈之下屢屢發(fā)出的疑問。

　　在談到食品安全事件頻發(fā)的原因時，王旭認(rèn)為，主要是我國沒有建構(gòu)起一個合理的食品安全治理體系，缺乏有效的食品安全治理能力。這個治理體系應(yīng)該包含政府、市場(主要是企業(yè))和社會三重主體力量，而不僅僅是政府一家。

　　為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，我國于2009年2月出臺了食品安全法。該法共10章104條，對食品安全監(jiān)管體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品安全事故處置等各項制度進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。

　　在評價食品安全法的作用時，王旭指出，從整體上看，這部法律為食品安全監(jiān)管構(gòu)建了一個框架，設(shè)定了多重行政監(jiān)管手段，并初步建立起風(fēng)險預(yù)防、評估、管理等思考與制度框架，尤其是突出了民事、行政和刑事三種責(zé)任體系的初步建構(gòu)，應(yīng)該說該法對于遏制蔓延的食品安全事件，為相關(guān)糾紛、爭議的解決提供了初步的制度框架。

　　但王旭也直言，從目前情況來看，食品安全法也有明顯不足。他具體列舉了七個方面的問題：一是法律銜接問題。目前這部法律還無法擔(dān)負(fù)起成為食品安全領(lǐng)域基本法的任務(wù)，尚存在與其他法律的銜接問題，例如與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、侵權(quán)責(zé)任法、消費者權(quán)益保護(hù)法等都存在一些規(guī)范適用上的模糊或需要進(jìn)一步明確的地方；二是觀念和制度的漏洞問題。目前這部法律對于風(fēng)險行政的觀念還需要進(jìn)一步認(rèn)識，例如現(xiàn)有制度對于風(fēng)險交流沒有進(jìn)行規(guī)定，而這是預(yù)防風(fēng)險、防止風(fēng)險蔓延很重要的設(shè)計。又如目前對于食品添加劑的法律規(guī)定比較松散，部分食品添加劑缺乏產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；三是政府監(jiān)管體制問題。主要是按照國務(wù)院2013年初機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)化的方案部署來看，食品安全法對于監(jiān)管體制有一些不相適應(yīng)的地方，相關(guān)事權(quán)需要集中，要重新調(diào)整職能部門之間的邊界；四是政府監(jiān)管手段問題。從目前的法律來看，監(jiān)管手段或監(jiān)管方式還比較單一，重事后監(jiān)管，尤其是看中處罰手段，但實際上流程管控也非常重要。除了處罰，激勵手段也很重要，處罰也不能僅僅圍繞罰款，其他的處罰，例如資格罰(執(zhí)業(yè)禁止)甚至自由罰(行政拘留)也有其獨立功效；五是企業(yè)責(zé)任問題。目前的法律沒有完全樹立起企業(yè)是第一責(zé)任人的原則，對于企業(yè)自我規(guī)制的制度建設(shè)還不夠；六是社會共治問題。關(guān)于社會共治的理念法律有原則性和初步的體系，但具體怎么共治，行業(yè)協(xié)會、社會組織、新聞媒體、消費者，應(yīng)該按照怎樣的程序、方式、手段有效參與到食品安全治理中來，這期間它們各自又有怎樣的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，有無具體的救濟(jì)途徑，法律都缺乏明確規(guī)定；七是法律責(zé)任體系建設(shè)問題。無論是對政府尤其是地方政府的問責(zé)還是對生產(chǎn)經(jīng)營者的問責(zé)，都存在著制度上的模糊、漏洞、單一等問題。

“民以食為天，食以安為先?！苯陙?，屢屢發(fā)生的食品安全事件讓修法的呼聲不斷響起。如今，國務(wù)院已將食品安全法修訂工作列入了2013年立法計劃。時隔4年，為了更有效地保障食品安全，法律的修訂無疑被人們寄予了厚望。

　　“法律應(yīng)合理構(gòu)建一個以政府、企業(yè)和社會為共同治理主體，多種治理手段配合使用的食品安全治理體系?！蓖跣裾J(rèn)為，在這個體系中每一個主體都應(yīng)該提高相應(yīng)的能力要素，克服多重失靈，要防止過分依賴政府監(jiān)管而忽視企業(yè)自我規(guī)制與社會協(xié)同參與的單線思維。與此同時，每一個主體的能力軟肋要著力突破，例如政府監(jiān)管的體制必須理順，做到無縫對接；地方政府負(fù)總責(zé)必須要有相應(yīng)問責(zé)機(jī)制，也要有相應(yīng)的人、財、物、技術(shù)等能力要素保障；企業(yè)必須用制度來加以約束，應(yīng)該建立一系列以義務(wù)和責(zé)任為內(nèi)核的自我規(guī)制機(jī)制，諸如追溯制度、登記檢查制度等要做到?jīng)]有漏洞；社會協(xié)同治理則重點要設(shè)計加強(qiáng)參與和參入能力的制度建設(shè)要素。

　　此外，王旭認(rèn)為，食品安全法的修訂還必須強(qiáng)調(diào)綜合性，防止單一思維，在食品安全治理手段與方式上，財產(chǎn)罰、能力罰、自由罰要相結(jié)合，處罰與激勵要相結(jié)合，事前(許可)、事中監(jiān)督、事后追責(zé)要相結(jié)合，等等，打出組合拳，提高法律制度的內(nèi)在配合性，提高績效。

正凱編輯：ChenYun