制定一部大救助法還是小救助法專家建議 可采用相對(duì)開(kāi)放立法框架

　□法制網(wǎng)記者張媛

　　制定社會(huì)救助法,應(yīng)怎樣界定社會(huì)救助的概念、規(guī)定社會(huì)救助的范圍、明確國(guó)家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?近日在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)社會(huì)法室召開(kāi)的社會(huì)救助法座談會(huì)上,與會(huì)專家、學(xué)者針對(duì)上述問(wèn)題展開(kāi)激烈討論。

　　社會(huì)救助內(nèi)涵外延都要明確

　　如何界定社會(huì)救助的概念?中國(guó)人民大學(xué)教務(wù)處處長(zhǎng)、社會(huì)學(xué)系教授洪大用認(rèn)為,作為一種制度性的社會(huì)救助,即國(guó)家的社會(huì)救助,主要應(yīng)明確社會(huì)救助相關(guān)主體在實(shí)施社會(huì)救助工作中的責(zé)任、程序和關(guān)系。這里的主體主要涉及政府、救助機(jī)構(gòu)、救助對(duì)象和中介機(jī)構(gòu)。制定社會(huì)救助法,要明確界定這幾個(gè)主體之間的關(guān)系,同時(shí)對(duì)救助的標(biāo)準(zhǔn)如何制定、調(diào)整,救助的程序、動(dòng)態(tài)管理等細(xì)節(jié)問(wèn)題一一進(jìn)行明確。

　　那么,社會(huì)救助立法應(yīng)如何界定社會(huì)救助概念?中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系副主任楊思斌教授的觀點(diǎn)是,立法不僅要明確社會(huì)救助的內(nèi)涵,同時(shí)還要明確外延。

　　“所謂社會(huì)救助的內(nèi)涵,是國(guó)家和社會(huì)依照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn),向陷入生存危機(jī)的社會(huì)成員提供物質(zhì)幫助和社會(huì)服務(wù)的制度。傳統(tǒng)的社會(huì)救助強(qiáng)調(diào)生活救助、經(jīng)濟(jì)救助,但是隨著老齡社會(huì)的到來(lái),社會(huì)服務(wù)的重要性愈顯突出,因此社會(huì)救助的未來(lái)發(fā)展方向是社會(huì)服務(wù)和經(jīng)濟(jì)援助同樣重要?！睏钏急髲?qiáng)調(diào)。

　　楊思斌指出,社會(huì)救助的范圍在不同國(guó)家和地區(qū)不盡相同,即使在同一個(gè)國(guó)家,它的范圍也是動(dòng)態(tài)的,會(huì)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困人群需求有所調(diào)整。作為一部規(guī)范社會(huì)救助的法律,應(yīng)當(dāng)有較大的穩(wěn)定性,因此對(duì)社會(huì)救助的范圍須作出明確規(guī)定。社會(huì)救助法應(yīng)該重點(diǎn)規(guī)范生活救助,對(duì)專項(xiàng)救助和臨時(shí)救助也應(yīng)該有明確規(guī)定,同時(shí)考慮到社會(huì)救助項(xiàng)目的發(fā)展,在立法技術(shù)上可以對(duì)社會(huì)救助范圍作一個(gè)開(kāi)放性規(guī)定。

　　立法模式選大選小是個(gè)問(wèn)題

　　“從學(xué)理上來(lái)講,社會(huì)救助一般分為四大部分:基本生活救助、專項(xiàng)救助、臨時(shí)救助和補(bǔ)充救助。補(bǔ)充救助主要是社會(huì)互助和民間救助。社會(huì)救助立法一方面具有緊迫性,另一方面也具有復(fù)雜性。”楊思斌說(shuō),這個(gè)復(fù)雜性在立法體例方面表現(xiàn)為,社會(huì)救助法是選擇大救助還是小救助的立法模式；社會(huì)救助立法如何處理立法和現(xiàn)行政策、制度之間的關(guān)系。

　　楊思斌的擔(dān)憂是,如果把現(xiàn)行社會(huì)救助政策法律化,所有政策都納入社會(huì)救助立法中,這樣的社會(huì)救助就會(huì)成為一個(gè)無(wú)所不包的大體系。帶來(lái)的后果是,立法難度會(huì)增大,有些發(fā)展不是特別成熟的制度、項(xiàng)目,會(huì)隨著整個(gè)社會(huì)保障體系和制度的發(fā)展而產(chǎn)生變化。

　　北京理工大學(xué)法學(xué)院教授韓君玲認(rèn)為,采取過(guò)去的立法原則,即成熟一個(gè)制定一個(gè),或許更為適合。“可以先出臺(tái)最低生活保障法,再分別針對(duì)流浪乞討、無(wú)家可歸者等出臺(tái)專門(mén)法律,最后制定一個(gè)大框架的社會(huì)救助法?！表n君玲如此建議。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員栗燕杰則提出了不同觀點(diǎn)。他表示,制定大社會(huì)救助法還是小社會(huì)救助法是個(gè)問(wèn)題。成熟一個(gè)制定一個(gè)的做法,會(huì)使社會(huì)救助法僅規(guī)范寥寥幾種成熟的救助項(xiàng)目,過(guò)于保守,立法將難以發(fā)揮保障公民基本生存權(quán)利與人性尊嚴(yán)的功能；制定完美的、救助項(xiàng)目齊全的社會(huì)救助大法,則不切實(shí)際,立法阻力重重,實(shí)施的可操作性也得不到保證。

　　“我認(rèn)為,可以借鑒社會(huì)保險(xiǎn)法關(guān)于險(xiǎn)種項(xiàng)目等立法技術(shù),采用相對(duì)開(kāi)放的立法框架,即原則規(guī)定加列舉再加兜底條款的模式。原則規(guī)定,即凡屬于社會(huì)救助,均受本法一般原則制度的規(guī)范；所謂列舉,就是把已經(jīng)成熟的社會(huì)救助項(xiàng)目,如最低生活保障等在各章中一一展開(kāi)予以規(guī)范；兜底條款是指,對(duì)于在全國(guó)層面尚未成熟的其他社會(huì)救助項(xiàng)目,授權(quán)國(guó)務(wù)院、地方人大予以立法?！崩跹嘟鼙硎?用這種立法模式去解決“立大立小”的問(wèn)題,等到條件成熟時(shí),再通過(guò)修改社會(huì)救助法的方式,將這些社會(huì)救助項(xiàng)目收攏進(jìn)來(lái)。這樣,“立大”還是“立小”的問(wèn)題,就能得到較好解決了。

　　明確規(guī)定各級(jí)政府具體責(zé)任

　　“制定社會(huì)救助法,就是要用國(guó)家制度確定對(duì)公民生存權(quán)的保障,規(guī)范公權(quán)對(duì)社會(huì)救助的干預(yù)。公權(quán)既是決策者,又是管理者、執(zhí)行者,還是監(jiān)督者。所以,公權(quán)對(duì)社會(huì)救助的干預(yù)是全方位、全過(guò)程的,國(guó)家在這個(gè)過(guò)程中享有立法權(quán)、行政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從責(zé)任劃分上來(lái)講,國(guó)家是責(zé)任主體,承擔(dān)制度設(shè)計(jì)并履行給予義務(wù)?！北本煼洞髮W(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)張秀蘭道出國(guó)家在社會(huì)救助中的責(zé)任與義務(wù)。

　　社會(huì)救助立法應(yīng)該明確哪些責(zé)任由國(guó)家承擔(dān),楊思斌對(duì)此作了具體說(shuō)明。他指出,國(guó)家是責(zé)任主體,是主導(dǎo)。國(guó)家的責(zé)任主要是制度供給的責(zé)任,即立法和制定規(guī)則的責(zé)任。此外還包括社會(huì)救助資金的給付責(zé)任、實(shí)施這一制度的監(jiān)管責(zé)任以及引導(dǎo)監(jiān)管民間救助的責(zé)任。

　　“制定社會(huì)救助法時(shí),一定要對(duì)政府的社會(huì)救助實(shí)施機(jī)制細(xì)化和明確化,并將各級(jí)政府承擔(dān)社會(huì)救助費(fèi)用比例的責(zé)任規(guī)定得非常清楚。”韓君玲補(bǔ)充建議。

　　同時(shí),楊思斌還建議立法時(shí)應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作出規(guī)范。“這是社會(huì)救助立法中需要解決的重要問(wèn)題。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)缺乏規(guī)范導(dǎo)致目前社會(huì)救助中一些不夠?qū)I(yè)甚至是違反法律規(guī)定的情況出現(xiàn)。所以在立法中應(yīng)對(duì)社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作出明確界定?！彼J(rèn)為,可按照“管辦分離”的服務(wù)型政府建設(shè)思路來(lái)考慮這一問(wèn)題。

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