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剛剛結(jié)束的黨的十八大為未來(lái)的中國(guó)描繪了一幅全景式的發(fā)展藍(lán)圖,品讀十八大報(bào)告
,人們可以從中找到自我的定位,找到當(dāng)代中國(guó)社會(huì)方向、信心、力量和共識(shí)。
經(jīng)濟(jì)學(xué)者從中看到了未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展把握機(jī)遇、迎難而上,全面建成小康社會(huì)的美
好前景；政治學(xué)者則從中解讀出了中國(guó)未來(lái)政治體制改革的時(shí)間表和路線圖,堅(jiān)定了政改
深度試水的信心；社會(huì)學(xué)者看到了中國(guó)社會(huì)建設(shè)的步伐越走越快；環(huán)境學(xué)者則看到了中
國(guó)生態(tài)建設(shè)的高度在不斷提升。
而法律學(xué)者則從中看到了一個(gè)未來(lái)的“法治中國(guó)”。不但推進(jìn)依法治國(guó)依然是國(guó)家的
總目標(biāo),更重要的是中國(guó)社會(huì)“五位一體”的總布局沒(méi)有一項(xiàng)離得開(kāi)法治,沒(méi)有一項(xiàng)不需要法
治,未來(lái)中國(guó)“法治很忙”,法治更充滿了希望。
——編者
支振鋒
黨的十八大報(bào)告提出:“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”,“建設(shè)美麗中國(guó)”,實(shí)現(xiàn)中
華民族永續(xù)發(fā)展。生態(tài)建設(shè)首次與經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)并列,形成五位一體布局
。地位如此突出,這在全國(guó)黨代會(huì)報(bào)告上,還是第一次?！懊利愔袊?guó)”這一詩(shī)意概念,從此成
為執(zhí)政黨對(duì)人民的莊嚴(yán)承諾和“中國(guó)夢(mèng)”的美好憧憬。
天人和諧、重視生態(tài)本就是中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)；生態(tài)文明也一直是中國(guó)人民的重
要奮斗目標(biāo)。雖然毛澤東主席曾經(jīng)渴望天安門外“煙囪林立”,但與其說(shuō)那是領(lǐng)袖對(duì)環(huán)境保
護(hù)的認(rèn)識(shí)不足,不如說(shuō)是一位歷經(jīng)民族滄桑的老人對(duì)建設(shè)工業(yè)強(qiáng)國(guó)的堅(jiān)定熱望。而實(shí)際上
,建國(guó)不久,我們就開(kāi)始了治江、治黃、防風(fēng)治沙、植樹(shù)造林的生態(tài)建設(shè)。而隨著此后大
躍進(jìn)和“文革”中大煉鋼鐵、填湖造田等破壞環(huán)境惡果的顯現(xiàn),環(huán)保建設(shè)很快重新進(jìn)入了快
車道。
哪怕是在文革期間,甘肅、陜西等不少西北地區(qū)仍然在排除干擾進(jìn)行植樹(shù)造林、防止
水土流失和荒漠化的工作。僅在陜西榆林地區(qū),就涌現(xiàn)出了牛玉琴和石光銀兩位治沙造林
英雄。而在改革開(kāi)放、國(guó)力得到恢復(fù)之后不久,黨中央就在1997年發(fā)出了再造一個(gè)“山川
秀美”的西北地區(qū)的號(hào)召。而同年的全國(guó)治理水土流失、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)
上,討論主題就是“再造山川秀美的華夏大地”。此后,十五大報(bào)告明確提出實(shí)施可持續(xù)發(fā)展
戰(zhàn)略；十六大以來(lái),中央相繼提出走新型工業(yè)化發(fā)展道路,發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì),建立
資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家,建設(shè)生態(tài)文明等新的發(fā)展理念和戰(zhàn)略舉
措；十七大報(bào)告進(jìn)一步明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的新要求,并將到2020年成為生態(tài)環(huán)境
良好的國(guó)家作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一；十二五規(guī)劃也對(duì)生態(tài)建設(shè)濃墨溢彩
。
根據(jù)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策,國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家林業(yè)局、水利部、農(nóng)業(yè)部等部
門協(xié)同配合工作,在生態(tài)建設(shè)上制訂了一系列規(guī)劃和政策措施。1998年11月,國(guó)務(wù)院制訂
了《全國(guó)生態(tài)建設(shè)環(huán)境規(guī)劃》,明確提出,到本世紀(jì)中葉,全國(guó)森林覆蓋率達(dá)到并穩(wěn)定在
26%以上,大部分地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)山川秀美。2000年10月,天然林資源保護(hù)工程經(jīng)國(guó)務(wù)院批
準(zhǔn)在我國(guó)長(zhǎng)江上游、黃河上中游和東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)正式實(shí)施。2001年9月,
在試點(diǎn)基礎(chǔ)上,國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)《全國(guó)退耕還林建設(shè)工程總體規(guī)劃》,退耕還林工程全面展
開(kāi)。與此同時(shí),團(tuán)中央聯(lián)合全國(guó)綠化委員會(huì)、國(guó)家林業(yè)局等9個(gè)部門開(kāi)展保衛(wèi)母親河的“綠
色希望工程?！蔽鞑匾矊?shí)施了長(zhǎng)江上游流域、雅魯藏布江流域的綜合治理和環(huán)境保護(hù)以
及金沙江上游天然林保護(hù)等生態(tài)工程。過(guò)去10年,中國(guó)成為世界上投資清潔能源力度最
大的國(guó)家；累計(jì)完成造林面積8.63億畝,其中人工林面積達(dá)到6168萬(wàn)公頃,居世界首位；
綠色GDP政績(jī)考核、低碳發(fā)展、綠色經(jīng)濟(jì)也全面推進(jìn)、深入人心。
然而,半個(gè)多世紀(jì)的努力并沒(méi)有完全取得理想效果。大江大河大湖大氣污染依然嚴(yán)重
、森林資源依然匱乏、自然資源消耗依然過(guò)度。全國(guó)沙化土地面積接近國(guó)土面積的1/5
、水土流失面積約占國(guó)土面積的1/3,我們面臨著資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系
統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì),生態(tài)惡化已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的最大制約因素之一。于是
,在中國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速崛起的同時(shí),“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)護(hù)中國(guó)”、“中國(guó)耗竭全球能源”、“中國(guó)人不能幻想
和歐美一樣的生活水平”等言論也在西方甚囂塵上,并與“中國(guó)威脅論”形成另類的合流。
生態(tài)安全、能源安全、糧食安全、環(huán)境安全等一系列挑戰(zhàn),就這樣擺在我們面前。
而究其根本,除了人們的觀念因素,以及工業(yè)化迅猛發(fā)展所不可避免的環(huán)境負(fù)擔(dān)外,未
形成一個(gè)健全的生態(tài)保護(hù)法律體系以及現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)法律執(zhí)行力度不夠,成為重要原因。
盡管我國(guó)早在1984年就通過(guò)了森林法,1988年通過(guò)了野生動(dòng)物保護(hù)法、野生植物保護(hù)
法,1989年通過(guò)了環(huán)境保護(hù)法,1991年通過(guò)了水土保持法,1995年通過(guò)了固體廢棄物污染
環(huán)境防治法,2000年通過(guò)了大氣污染防治法,2001年制定了當(dāng)時(shí)世界上首部防沙治沙
法,2002年通過(guò)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法,2008年通過(guò)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法等一
系列法律,國(guó)務(wù)院也配套通過(guò)了一系列行政法規(guī)。但迄今為止,憲法仍然沒(méi)有生態(tài)文明建
設(shè)的規(guī)定,也沒(méi)有一部法律將清潔生產(chǎn)、固體廢物利用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源循環(huán)利用等
相關(guān)的內(nèi)容,統(tǒng)一納入循環(huán)經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)綜合考慮,更沒(méi)有制定統(tǒng)一的自然資源保護(hù)法,專門
針對(duì)農(nóng)村環(huán)境的法律規(guī)定也依然極不健全。而已經(jīng)通過(guò)的環(huán)保和生態(tài)建設(shè)法律大多過(guò)于
原則,有的已經(jīng)不適應(yīng)新形勢(shì)和新情況的變化,需要修改。比如,環(huán)境保護(hù)法列舉的14種自
然資源有的仍然沒(méi)有專門法律保護(hù),而如濕地等生態(tài)資源也仍未被列入進(jìn)來(lái)。
在執(zhí)法上,情況更為嚴(yán)峻。環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管能力薄弱,橫向分散、縱向分離、地區(qū)分割
、政令不暢,難以發(fā)揮整體監(jiān)管效果；生態(tài)環(huán)境執(zhí)法分布在林業(yè)、海洋、水利、國(guó)土、礦
產(chǎn)等10多個(gè)資源開(kāi)發(fā)部門,環(huán)保部門無(wú)法監(jiān)管；受GDP和地方保護(hù)主義的影響,部分地方
政府甚至公然通過(guò)黨政紅頭文件等土規(guī)定干擾環(huán)保部門的工作,迫使環(huán)保為經(jīng)濟(jì)發(fā)展讓路
。
而所有這些,都需要更健全的立法和更嚴(yán)格的執(zhí)法?！懊利愔袊?guó)”顯然必須法治護(hù)航。
這就要求在憲法的層面上將生態(tài)建設(shè)納入進(jìn)來(lái),同時(shí)將環(huán)保法確認(rèn)為基本法律；還要從城
市空氣質(zhì)量、自然資源保護(hù)、土壤污染、化學(xué)物質(zhì)污染、生態(tài)保護(hù)、遺傳資源、生物安
全、臭氧層保護(hù)、核安全、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境損害賠償和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面完善現(xiàn)行法律,并
做好環(huán)保法的修訂準(zhǔn)備工作；在制定各種經(jīng)濟(jì)立法與經(jīng)濟(jì)政策中,也要突出生態(tài)環(huán)保型經(jīng)
濟(jì)的訴求,使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明的協(xié)調(diào)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)類法律中得到充分體現(xiàn)。
有法不依,等于無(wú)法。因此還必須強(qiáng)化依法行政意識(shí),規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為,加大環(huán)境執(zhí)
法力度及其對(duì)違法行為的處罰力度,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)的行政監(jiān)察,實(shí)行嚴(yán)格的執(zhí)
法責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)制；加強(qiáng)部門協(xié)調(diào),整合執(zhí)法力量,完善執(zhí)法機(jī)制。在條件成熟的時(shí)候,
還要從憲法上賦予公民在不受污染和破壞的環(huán)境中生活和利用自然資源的環(huán)境權(quán),完善對(duì)
污染受害者的法律援助機(jī)制,增強(qiáng)法院對(duì)生態(tài)破壞案件的審判能力,研究建立環(huán)境民事和
行政公益訴訟制度,確立環(huán)境公益訴訟的有關(guān)實(shí)體權(quán)利和訴訟程序,包括原告資格、救濟(jì)
方法、證據(jù)規(guī)則、訴訟參加人的確定以及相關(guān)特別程序等,確保制度的可操作性。
(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員)
來(lái)源: 法制網(wǎng)——法制日?qǐng)?bào)
